Jeg har i 13 år ment at Nord-Jæren trenger ny storkommune, og jeg forfekter gjerne dette synet en gang til.
Årsaken er følgende: Kommunestrukturen er utformet i en annen tid, og er ikke tilpasset krav til den nye tiden, og er da heller ikke egnet til å løse framtidens utfordringer. Først en liten orientering om hva toneangivende partier i Stavanger ønsker. Jeg leser at Stavanger Høyre ønsker en storkommune bestående av Stavanger, Sandnes, Randaberg og Sola. Stavanger Venstre ønsker i sitt program for perioden 2011-2015 en storkommune på Nord-Jæren, men det er vanskelig å få øye på hvilke kommuner som skal innlemmes. (Partiet sentralt åpnet for et par år tilbake siden for tvangssammenslåing, hvilket jeg mener er nødvendig) Stavanger AP er som vanlig litt vag når det kommer til store og viktige spørsmål, og har følgende ulne formulering i sitt valgprogram, for kommende periode: Gjennomgå og vurdere mulige nye samarbeidsformer for kommunene på Nord-Jæren, herunder se på mulighet for kommunesammenslåing med en eller flere kommuner. (dette er hørings- og utredningspartiet framfor noen). Hva Stavanger Krf ønsker er ikke lett å lese, ut i fra deres valgprogram, som ser ut som en uoversiktelig festtale. FrP gikk ved valget i 2007 inn for kommunesammenslutning på Nord-Jæren, og jeg regner med de ikke har snudd i denne saken, men jeg klarte ikke i farten å finne noe i deres valgprogram. Det er altså et stort flertall blant Stavanger-politikerne, om at tiden er overmoden for en sammenslåing. Personlig jeg tror jeg det mest hensiktsmessige er å innlemme Sola, Randaberg og Rennesøy i Stavanger – altså utelatelse av Sandnes. Dette vil jeg komme tilbake til senere.
” Bare ikke meg”
Hovedinntrykket er jo samtidig at de omkringliggende kommunene ikke vil slå seg sammen. Dette understøttes ved undersøkelser, som viser at befolkningen er kritisk til sammenslåing. Blant Rogalandskommunene er det bare 12 prosent i kommuner med mindre enn 2000 innbyggere et behov for sammenslåing, andelen øker til henholdsvis 17, 23 og 21 prosent i kommunegruppene 2000-5000, 5000-10000 og 10000-20000 innbyggere. I de fire mest folkerike kommunene - med mer enn 30000 innbyggere- er fire av ti innbyggere av den oppfatningen at det bør bli vesentlig færre kommuner. Positivismen ser derfor ut til å øke i takt med størrelsen på kommunen, målt i antall innbyggere. Samtidig åpnes det for – både blant innbyggere og myndighetspersoner – at mindre justeringer kan være ok; nærmere 40 prosent både blant innbyggerne og rådmennene sier ja til at ”noen få kommuner bør slås sammen”. Det virker som det er en holdning om at kommuner bør slås sammen, bare det ikke gjelder min kommune.
Demokrati
Det er uenigheter om sammenhengen mellom demokrati og kommunestørrelse. I enkelte utredninger kan man finne følgende utsagn: ”På den annen side kan demokratimålet bedre tilfredsstilles i mindre enheter enn i større.” Det er grunn til å stille spørsmål ved dette utsagnet. Demokrati er gjerne kronargumentet for å ha en uendret kommunestruktur. Hva som er demokrati kan diskuteres. Demokrati innebærer alt fra og stemme ved valg (konkurransedemokrati), deltakelse og nærhet til de folkevalgte i lokalsamfunnet (deltakelsesdemokrati), diskusjon rundt lokalpolitiske spørsmål (diskursdemokrati), og så videre. Det er altså ikke gitt hva demokrati er. Med dagens teknologi er for eksempel nærheten til de folkevalgte sterkt endret, tidligere var de gjerne 2 timers spasertur unna, eller 25 minutter i bil – mens de i dag bare er en e-post unna. Den teknologiske utviklingen har dermed skrumpet inn avstanden mellom velger og folkevalgt. Det kan derfor stilles spørsmål til om det er så stor forskjell mellom store og små enheter, illustrert ved dette eksempelet. Det er heller grunn for å rette oppmerksomheten til hvorvidt folkevalgte har kapasitet til å høre på innbyggerne. Det er sannsynlig at politikerne i større kommuner er heltidspolitikere, slik at de har kapasitet – i motsetning til ”fritidspolitikere” – å komme i kontakt med folket. Et annet svært viktig overordnet poeng er distinksjonen mellom demokrati og styringskapasitet: Det er et faktum er at kommuner er nedrent i statlige pålegg om hvordan lokale ressurser skal disponeres (eksempelvis øremerkede midler), og når det er avvik mellom penger og oppgaver i spesielt mindre kommuner, er det grunn til å stille spørsmål til hva som er igjen av lokaldemokratiet. Maktutredningen ble behandlet i Stortinget 2005, og de konkluderte også med at det kommunale selvstyret har mistet mye av sitt innhold gjennom kombinasjonen av rettighetslover, statlige pålegg og budsjettknapphet. (NOU 2005:6 Samspill og tillit). Bondevik II-regjeringen stilte spørsmål ved sammenhengen mellom kommunestørrelse og demokrati, og det gjengis her følgende regjeringsutdrag: ”
”I den norske debatten har det gjennomgående vært hevdet at større kommuner vil svekke
demokratiet. Imidlertid viser også nyere norsk forskning at det ikke er noen klar
sammenheng mellom demokrati og kommunestørrelse. Mens befolkningen i mindre
kommuner i størst grad deltar gjennom tradisjonelle politiske aktiviteter, som for
eksempel valg, er deltakelsen gjennom alternative former mer utbredt i større kommuner.
Når slike alternative deltakelsesformer som aksjoner, deltakelse i brukerstyrer, interesse
for og kunnskap om lokalpolitikk m.m. også undersøkes, finner man ikke noen klar
sammenheng mellom deltakelse og kommunestørrelse.”
At det ikke er sammenheng mellom kommunestørrelse og demokrati, understøttes av andre rapporter, mens andre undersøkelser viser igjen at demokrati best realiseres i kommuner av moderat størrelse. En storkommune med 164.000 innbyggere er i norsk målestokk en stor kommune, men ganske moderat sett i forhold til land det er naturlig å sammenlikne seg med – som f. eks Sverige og Danmark. Derfor tror jeg at en storkommune bestående av Stavanger, Rennesøy, Sola og Randaberg, som ville hatt dette innbyggertall per 2011, i stor grad kunne realisert de demokratiske aspektene.
Interkommunale foretak
En stor trussel mot lokaldemokratiet er veksten i interkommunale foretak. Et interkommunalt foretak (IKS) kan defineres som en organisasjonsform for selskaper innenfor offentlig sektor der flere kommuner er eiere. På Nord-Jæren er interkommunale foretak utbredt, og foreslås som en løsning for kommuner til å samarbeide tettere på sektorområder. Interkommunale foretak finnes det i Rogaland mer enn 100 av, innenfor de fleste sektorer; mest utbygget innenfor administrative oppgaver (23), menogså et betydelig antall innenfor så vel kultur- (15) som sosialsektoren (15) og næringsutvikling (14). Innenfor utdanning finnes det 10 samarbeidstiltak, mens det er seks tiltak innenfor henholdsvis helse, infrastruktur og vann, avløp og renovasjon (IVAR). Den demokratiske trusselen ved veksten i foretak er at beslutninger trekkes ut av kommunestyresalen, og inn i lukkede styrerom som ikke er underlagt samme demokratiske kontroll. Ved dagens kommunestruktur er det overhengende fare for at denne samarbeidsformen vil enda mer utbredt, fordi kommunene er for små til å kunne eller ønske å løse oppgavene alene. For å forhindre veksten i interkommunale foretak er det derfor viktig at kommuner slås sammen, slik at ikke veksten i interkommunale foretak vokser fram som en konsekvens av at kommunene er for små til at det er hensiktsmessig å løse oppgavene alene.
Skandinavisk revisjon
Gjennomgang av kommunestrukturen er noe som foregår over hele Europa, men jeg begrenser meg her til å gi en gjennomgang av hvilket arbeid som gjøres på dette feltet i Sverige og Danmark – land som er svært nærliggende å sammenlikne seg med – med tanke på ”den nordiske velferstatsmodellen”, og kommunenes rolle som velferdsaktører. I Danmark har det fra 1. januar 2007 blitt gjennomført en forvaltningsreform, som har innebåret en delegering av oppgaver fra stat og fylke (amtene) til kommunene, ledsaget av en omfattende reduksjon i antall kommuner fra 275 til 98. De 13 amtene er lagt ned. En kommunestørrelse på ca 30 000 innbyggere ble anbefalt som en norm, og dette er også i tråd med de gjennomførte endringene i strukturen. Sverige har i dag 289 kommuner. I januar 2003 ble den svenske Ansvarskommitén nedsatt. Oppdraget innebar å foreslå endringer i struktur og oppgavefordeling. Komiteen gikk inn for å redusere antall landsting (fylker) fra 21 til 9 – og man skulle tro at ni fylker også er tilstrekkelig i Norge, med omtrent halvparten så mange innbyggere. Overfor kommunestrukturen er jeg usikker på hva utvalget mener, men tallenes tale er klare: Sverige har dobbel så mange innbyggere som Norge, og langt færre kommuner. Rapporten peker ikke på at det er et problem med for store kommuner. Det skulle derfor være hensiktsmessig å redusere antallet norske kommuner. De svenske og danske kommunene har flere oppgaver enn de norske kommunene. Flere oppgaver kunne de norske kommunene også hatt. Det hadde vært riktig å desentralisere makt til kommunestyrene, forutsatt en annen norsk kommunestruktur. Da hadde vi fått et mer levende lokaldemokrati også i Norge, og i større grad fått tilpasset løsninger til lokale behov.
Norske utvalg
I Norge har Storting og regjering nedsatt flere utvalg som har hatt som formål å se på lokaldemokratiets kår. Maktutredningen ble behandlet i Stortinget 2005, og Lokaldemokratikommisjonen har levert sin første utredning (NOU 2005:6 Samspill og tillit). Hovedkonklusjonene i Makt- og demokratiutredningen er at folkestyre som styringsform er svekket. Christiansen-utvalget ble oppnevnt i 1989 med mandat til å evaluere kommune- og fylkesinndelingen. Utvalget avga sin utredning våren 1992, og konkluderte med at det er behov for en gjennomgang av kommune- og fylkesinndelingen. Våren 1995 la daværende regjering frem St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen med forslag til reformer i kommune- og fylkesinndelingen. Før behandlingen av ovennevnte stortingsmelding fattet imidlertid Stortinget i juni 1995 følgende vedtak: ”Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at fremtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner hvor kommunestyret eller innbyggerne i en folkeavstemning har gått imot kommunesammenslåinger.” Dette er bakgrunnen for den såkalte frivillighetslinjen som ligger til grunn for eventuelle strukturendringer. Frivillighetslinjen har selvfølgelig ført til at vi har en kommunestruktur som er i utakt med tiden. Jeg mener derfor det er nødvendig med tvanssammenslåing av kommuner, for å realisere konklusjonene til utvalgene – som viser at langte færre kommuner er ønskelig.
Velferdsprodusenter og samfunnsutviklere.
Bondevik II-regjeringen mente det var nødvendig med større og mer robuste kommuner, som kunne være faglig bærekraftige og som evner å fylle sin rolle som velferdsprodusenter og samfunnsutviklere. Det er innlysende at små kommuner som Rennesøy (4200 innbyggere) og Randaberg (10.000 innbyggere), ikke klarer å fylle rollen i tilstrekkelig grad som velferdsprodusent og samfunnsutvikler. Velferdstjenestene har vokst ut av de små kommunene, de krever kompetanse og organisering som de små ikke kan ordne alene. Kommunene som samfunnsutviklere er også innskrenket så lenge ikke kommunene er tilstrekkelig store og robuste til å være en motor i lokalsamfunnet.
Kostnadseffektiv.
Undersøkelser om hva som er den mest kostnadseffektive kommune er ikke entydige. Men undersøkelser har vist at de kommunene som i størst mulig grad klarer å utnytte stordriftsfordeler, er på 50.000 innbyggere. Over halvparten av kommunene har færre enn 5000 innbyggere, mens kun 12 kommuner har mer enn 50.000 innbyggere. Da sier det seg selv at kommunene er for små, ut i fra et økonomisk perspektiv. For Nord-Jæren sitt vedkommende har Sola 23500 innbyggere (2011), Randaberg har 10.000 innbyggere (2011), og Rennesøy har 4200 Innbyggere (2011). Alle disse tre kommunene har dermed ikke utnyttet sine stordriftsfordeler. Ved en sammenslåing med Stavanger kommune (126.000 innbyggere), kunne vi fått en storkommune med 163700 innbyggere, som hadde vært langt bedre rustet til å utnyttet stordriftsfordeler, kontra hva som er tilfellet i dag med de tre omkringliggende Stavanger-kommunene. Tall (fra internasjonal empirisk forskning på feltet) viser at det særlig er innenfor administrasjon (særlig sentraladministrasjon), institusjonsbaserte tjenester og visse deler av teknisk sektors arbeidsområder at det er penger å spare. Undersøkelser har også påvist smådriftsulemper for en rekke kommunale tjenester, særlig innenfor institusjonsbasert omsorg, og visse tekniske tjenester.
Areal- og ressursforvaltning.
Areal- og ressursforvaltning og samferdselsløsninger er eksempler på områder hvor politiske utfordringer ikke kan løses uten helhetlige grep, og ofte på tvers av kommunegrensene. Stavanger er landets fjerde største by, men er den minste bykommunen i utstrekning, sammen med Ålesund. Flateinnholdet i Stavanger er på skarve 71,5 kvadratkilometer. Til sammenlikning har nabokommunen Sandnes 304,5 kvadratkilometer. En annen by det er nærliggende å sammenlikne seg med er Trondheim, som har et flateinnhold på 342,5 kvadratkilometer. Med en sammenslåing med Sola (69 kvadratkilometer), Randaberg (25 kvadratkilometer) og Rennesøy(65 kvadratkilometer), ville flateinnholdet kommet opp i 230,5 kvadratkilometer, som er en langt mer hensiktsmessig størrelse for å foreta ansvarlig areal- og ressursforvaltning i regionen. Stavanger har også i tiår strevd med å motstå nedbygging av dyrkbar mark. Jeg tror en ny storkommune ville hatt en langt bedre areal- og ressursforvaltning.
Rettsikkerhet
Rettsikkerhet kan defineres som at borgeren skal sikres de rettigheter han/ hun har krav på etter loven. Et overordnet mål for Stoltenberg II-regjeringen er å sikre at alle landets innbyggere tilbys likeverdige tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet. Nylig ble det presentert en artikkel i Stavanger Aftenblad som peker på at det er de små rogalands-kommunene som bruker mest ressurser på helse. Det er ikke sikkert tjenestene er bedre. Jeg tror som tidligere pekt på, at det er en rekke smådriftsulemper ved at små kommuner skal organisere eksempelvis helsetilbud. Et av kronargumentene for å ikke delegere arbeidsoppgaver til kommunene, er gjerne at det kan gå ut over rettsikkerheten, ved at ulike kommuner kan utvikle svært varierende tjenestetilbud. For de som er svært opptatt av dette, kan jeg se at kommunestrukturen skal være uendret og oppgavetildelingen skal være som nå. Men; en generelt heving av tjenestekvaliteten må være et bedre argument for kommunesammenslåing, enn at alle kommuner nødvendigvis skal ha samme kvalitet i tjenestene. At alle kommuner klarer å heve kvaliteten må være det viktigste argumentet.
Det lokale selvstyre
Kommuneinstitusjonen er et uttrykk for det lokale folkestyret. Samtidig er kommunene en integrert del av nasjonalstaten. Denne dobbeltheten har stått sentralt i forholdet mellom staten og kommunene, helt siden etableringen av det kommunale selvstyret gjennom formannskapslovene i 1837. Balansegangen mellom handlingsrom og statlig styring har til alle tider vært en spenning. Kommunene har siden etterkrigstiden fått delegert betydelig myndighet og ansvar for iverksetting av velferdsstaten i Norge. Det har vært en tverrpolitisk oppslutning om verdien av det kommunale selvstyre. Samtidig opplever kommunene at den prinsipielle enigheten ofte brytes ned av krav om statlig detaljstyring. Jeg mener detaljstyringen overfor kommunene er gått for langt. Med det mener jeg at vi må godta større variasjon i tjenestetilbud og prioriteringer på tvers av kommunene. Sammen med at flere oppgaver bør delegeres til kommunene, forutsatt en endret kommunestruktur, så mener jeg at Norge i større grad bør bevege seg i retning av en føderalstat, kontra en nasjonalstat. I større grad. Dette betyr at Norge fortsatt skal være en nasjonalstat. Årsaken til at jeg mener det er fordi jeg vil gi lokalbefolkningen større myndighet til å styre seg selv. Jeg mener derfor at endret kommunestruktur, med tilhørende større oppgavetildeling og friere handlingsrom til å prioritere, vil styrke demokratiet – framfor å svekke det. Dette innebærer også at kommunene i større grad skal muliggjøres å bestemme lokale skatter og avgifter, enn de er i dag. Jeg tror det finnes mer enn nok ”common sense” og kloke hoder i kommune-Norge til at de på en utmerket måte i større grad klarer å styre seg selv. Mitt hovedanliggende er å peke på at denne utvikling går i feil retning: Det er blitt mer statlig regulering, ikke mindre. Undersøkelser viser at det etter 1960-tallet har vært en tiltakende tendens fra Stortingets side til detaljert regulering av den kommunale virksomheten. Spesielt hensynet til nasjonal likhet benyttes som argument for å iverksette statlige styringstiltak overfor kommunene. Likhetskravet og individuelt innrettede rettigheter står i fokus. Det politiske handlingsrommet gjennom skjønnsutøvelse og tilpasning av tjenestetilbudet som kommunen til nå har hatt, blir nå definert som et problem. I stedet blir kommunenes oppgave å effektuere statlig politikk. Dette er en trussel mot det lokale selvstyret.
Gratispassasjerproblemet.
På Nord-Jæren har man et utpreget gratispassasjerproblem ved dagens kommunestruktur. Dette vil si at noen benytter seg av tjenester eller goder som de ikke betaler for. Stavanger er et felles handlemarked, et felles arbeidsmarked, et felles opplevelsesmarked, osv. Dette koster penger å drifte. Ved at innbyggere i omkringliggende kommuner benytter seg av Stavangerske veier, teater, symfoniorkester, osv – uten å være med på spleiselaget ved at de ikke betaler skatt til Stavanger kommune – gjør at det er noen som benytter seg av goder som de ikke betaler for. Av disse årsaker synes jeg det er mest rettferdig at kommunegrensene utvides, for å redusere gratispassasjerproblematikken.
Klart sentra
Nord-Jæren har et klart sentra for en storkommune: Stavanger. Møreforskning (Amdam 2003) har vurdert konsekvenser for kommunenes rolle som samfunnsutvikler ved sammenslutning i regioner med et klart sentrum (for eksempel Fredrikstad og Sarpsborg) og ved sammenslutinger i regioner med flere sentra (for eksempel Nordfjordregionen). Resultatene viser at i områder med et klart sentrum vil sammenslutning gi en udelt positivt effekt, både i forhold til arealplanlegging, miljøvern, næringsliv, utvikling av lokalsamfunnet og det som kan beskrives som relasjonsevne. Mulighetene for å få til dynamiske og kommunikative planleggings- og utviklingsprosesser er langt bedre i homogene regioner, enn i områder som ikke henger sammen som et bo- og arbeidsmarkedsområde, men har flere konkurrerende sentra. Av disse årsaker tror jeg ikke det er hensiktsmessig med en innlemmelse av Sandnes i en storkommune, fordi dette vil bli et konkurrerende sentra til Stavanger. På den annen side, jeg Sandnes vil være et naturlig sentra for kommunesammenslåing med kommuner som befinner seg sør for Sandnes. Det ligger utenfor problemstillingen og diskutere denne løsningen mer inngående.
Konklusjon.
Som jeg har argumentert for mener jeg det burde vært en kommunesammenslåing på Nord-Jæren, der Stavanger hadde blitt slått i sammen med kommunene Randaberg, Sola og Rennesøy. Ytterligere kommunesammenslutninger på Jæren bør i sterkeste grad vurderes. Det er blitt argumentert for en kommunesammenslåing ut i fra et demokratisk perspektiv. Hovedpoenget er her at større kommuner i større grad har kapasitet til å være i kontakt med befolkningen ved bruk av heltidspoltikere, og at større kommuner har større styringskapasitet til å realisere innbyggernes behov. Veksten i interkommunale foretak utgjør herunder en trussel mot demokratiet. Jeg har argumentert for at den mest kostnadseffektive kommune innebærer langt flere innbyggere en de trer nevnte omkringliggende Stavanger-kommunene. Jeg tror det er betydelig stordriftsfordeler å hente ved en sammenslåing. Jeg har argumentert for at kommunenes rolle som velferdsutvikler og samfunnsutvikler vil være langt mer robust, enn hva tilfellet er ved mindre kommuner. Det er argumentert for at det blir en langt mer forsvarlig areal- og ressursforvaltning ved en storkommune. Jeg har argumentert for at kvalitetsmessig nivåheving i tjenestene må være langt viktigere enn behovet for likhet – uten at jeg tror det nødvendigvis trenger å bli mer ulikhet i tjenestetilbudet ved en sammenslåing. Jeg har i alle tilfeller argumentert for at kommunesammenslåing vil styrke det lokale selvstyret. Det er argumentert for at det vil bli færre gratispassasjerer ved en storkommune. Stavanger har et klart sentrum, som er egnet som nytt kommunalt sentra i en storkommune. Det konkluderes derfor med at en kommunesammenslåing bør iverksettes, og det skulle vært ønskelig at en eventuell ny storkommune hadde vært hovedtemaet for lokalvalgkampen 2011. Godt valg!
